Kommunale Verpackungssteuern

Ja. Seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts im Januar 2025 zur Tübinger Verpackungssteuer ist rechtlich eindeutig geklärt, dass Kommunen Einwegverpackungssteuern erheben dürfen. Steuersatzungen müssen auf der Grundlage der Kommunalabgabengesetze der Bundesländer erlassen werden. In Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen gilt eine Genehmigungspflicht auf Landesebene.

Kommunale Verpackungssteuern fallen unabhängig vom Material für Einwegverpackungen, -geschirr und -besteck an, wenn die enthaltenen Speisen und Getränke typischerweise nicht mit nach Hause genommen werden, sondern für den Verzehr vor Ort, in der Nähe oder unterwegs gedacht sind. Der genaue Umfang und die Definition hängen von der jeweiligen kommunalen Satzung ab. 

Wichtig: Wiederverwendbare Systeme sind steuerfrei. Steuerpflichtig sind die Verkäufer:innen von Speisen und Getränken von den zu besteuernden Einwegprodukten. Die Steuer kann aber an die Kund:innen weitergegeben werden.

Die Steuersätze in allen bisherigen Satzungen (Tübingen, Konstanz, Freiburg, Gemeinde Essel, Potsdam, Osnabrück) betragen 0,50 € (netto) für Einwegverpackungen sowie -geschirr und 0,20 € (netto) für Besteck(sets). Es handelt sich um Nettobeträge, da kommunale Verpackungssteuern Verbrauchssteuern und somit umsatzsteuerpflichtig sind. Der Mehrwertsteuersatz wird dabei durch das in der Verpackung enthaltene Produkt bestimmt (7 oder 19 %).

Seit 2023 gilt in Deutschland die Mehrwegangebotspflicht für Speisen und Getränke zum Sofortverzehr. Die erhoffte Wirkung, Einweg zu vermeiden und die Mehrwegnutzung zu steigern, blieb aus: Zwar ist der Mehrweganteil von 2022 auf 2023 gestiegen, allerdings nur von 0,7 % auf 1,6 %, wo er dann stagnierte. Der Anstieg der Gesamtmenge verbrauchter Einwegverpackungen stieg in diesem Zeitraum hingegen weiter an – von 13,6 Milliarden auf 14,6 Milliarden allein im To-Go-Bereich.[3]

Die Gründe, warum die Mehrwegangebotspflicht keine Lenkungswirkung zeigt, sind der fehlende finanzielle Anreiz für Gastronom:innen und Kund:innen, Mehrweg zu nutzen, viele Ausnahmen sowie mangelnde Umsetzung und Kontrollen: Zum einen sind Betriebe mit bis zu 80 qm und maximal 5 Mitarbeitenden von der Pflicht ausgenommen. Das führt dazu, dass ca. 60% aller Betriebe kein Mehrwegsystem als Alternative zu Einweg anbieten müssen.[4]

Zum anderen gilt die Mehrwegangebotspflicht bei Bechern für alle Materialien, bei Einwegboxen für Speisen aber nur für kunststoffhaltige Produkte. Das heißt, dass die Pflicht einfach umgangen werden kann, indem Einwegboxen aus Plastik durch Einwegprodukte aus anderen Materialien wie Papier oder Aluminium ersetzt werden. Ab dem 12. Februar 2028 wird die Mehrwegangebotspflicht aufgrund einer Vorgabe aus der europäischen Verpackungsverordnung (PPWR) für alle Einwegmaterialien gelten. Das ist ein guter Schritt, aber da es weiterhin keinen finanziellen Anreiz für die Mehrwegnutzung gibt, ist mit einem ausreichenden Anstieg der Mehrwegquote nicht zu rechnen.

Die dritte Ausnahme betrifft alle Produkte, die keine Einwegbecher oder Einwegboxen sind, d.h. alle anderen Produkte, wie Wrapper, Einwegbesteck etc., fallen nicht unter die Pflicht.

Generell bleibt es bis heute ein Problem, dass viele Betriebe die Mehrwegangebotspflicht nicht richtig umsetzen. Um den entgegenzuwirken, müssen mehr Kontrollen durchgeführt werden.[5][6]

Kommunale Verpackungssteuern haben die genannten Schwächen der Mehrwegangebotspflicht nicht. Sie setzen einen finanziellen Anreiz, um Mehrweg statt Einweg zu nutzen, gelten für alle Betriebe und materialunabhängig für Einwegverpackungen, -besteck und Hilfsmittel. Dadurch entwickeln sie eine klare Lenkungswirkung und fördern Mehrweg.

Kommunale Verpackungssteuern gelten im Gegensatz zur Mehrwegangebotspflicht für Einwegverpackungen, -geschirr und -besteck unabhängig vom Material und setzen einen klaren finanziellen Anreiz, indem sie die Nutzung von Einweg teurer machen als die Nutzung von Mehrweg. Dass diese Maßnahme ein wirksamer kommunaler Hebel ist, zeigt sich deutlich an den Daten aus Tübingen, Konstanz und Freiburg: Die Anzahl der Ausgabestellen von RECUP hat sich im Zeitraum der Einführung der Verpackungssteuer (sechs Monate vor bis sechs Monate nach Einführung) in Konstanz um fast 40 %, in Tübingen sogar knapp 90 % erhöht.

Die Verpackungssteuer fördert in den Städten aber nicht nur das Mehrwegangebot, sondern auch die -nutzung: Eine Vorher/Nachher-Erhebung bei vier Freiburger RECUP‑Partnern zeigt, dass nach Einführung der Einwegverpackungssteuer die Mehrwegquote bei To‑go-Getränken in diesen Betrieben statistisch signifikant von 4 % auf rund 32 % gestiegen ist.

Und eine Analyse der Stadt Konstanz mit der Universität Konstanz zeigt die Wirkung auf das Abfallaufkommen: Während vor der Einführung der Verpackungssteuer die Abfallmenge im öffentlichen Raum von 2021–2024 stieg, konnte sie durch die Einführung 2025 um rund 22 Tonnen reduziert werden. Das entspricht einer Reduktion von 4,5 %![8] Diese Gewichtsreduktion des Abfalls ist ein starkes Signal, da Einwegverpackungen im Vergleich zu anderen Abfällen im öffentlichen Raum sehr leicht sind.

Das Tübinger Stadtbild ist seit der Einführung der Verpackungssteuer sichtbar sauberer geworden. Das bestätigt auch der Leiter des Tübinger Bauhofs: „Seit Einführung der Verpackungssteuer haben wir spürbar weniger Geschäft damit, lose Verpackungen einzusammeln, da die Mülleimer nicht mehr so schnell voll sind. “

Das positive Kosten-Nutzen-Verhältnis kommunaler Verpackungssteuern zeigen die Daten aus Tübingen eindeutig: Die Personalkosten von Tübingen beliefen sich im Jahr 2022 auf 100.000 € bei Einnahmen von 1.000.000 €.

Für die Umsetzung der kommunalen Verpackungssteuer wurden in Tübingen zu Beginn 1,75 Stellen geschaffen. Mittlerweile sind es noch 1,25 Stellen, die sich um die komplette Abwicklung der Steuer, inklusive der Steuerprüfungen und den Versand der Steuerbescheide, kümmern. Dies ist gut umsetzbar, da zunächst Plausibilitätsprüfungen durchgeführt werden und sich die komplizierteren Fälle nach und nach durch wachsende Erfahrung bei Stadt und Gastronom:innen reduzieren.[7]

Um ein positives Kosten-Nutzen-Verhältnis aufrecht zu erhalten, können Personalkapazitäten weiter angepasst werden, wenn die Steuereinnahmen aufgrund der positiven Lenkungswirkung zu weniger Einwegverpackungen langfristig sinken.

In Tübingen geht man davon aus, dass zukünftig eine halbe Stelle für die Sachbearbeitung ausreichen wird.

Und in Konstanz zeichnet sich sogar ein Kosten-Nutzen-Verhältnis ab, das noch positiver ist als in Tübingen: Für die Umsetzung der Steuer wurde eine 40 %-Stelle befristet auf 2 Jahre für Kommunikations- und Beteiligungsarbeit sowie eine 60 %-Stelle unbefristet für die Projektleitung und Klärung steuerlicher Sachverhalte geschaffen. Die Personalkosten belaufen sich daher auf etwa 60.000 €, davon 30.000 € unbefristet. Die Veranlagung für das erste Jahr der Steuer 2025 ist noch nicht abgeschlossen. Aber die bisherigen Einnahmen von über 1.000.000 € übersteigen bereits die erwarteten Einnahmen von 600.000 €.

Der Abteilungsleiter Steuern der Stadt Konstanz Helge Kropat bestätigt entsprechend: „Das Kosten-Nutzen-Verhältnis ist völlig unstrittig. Das erste halbe Jahr war der bürokratische Aufwand höher, aber inzwischen sind wir gut auf der Spur.“

Städte, die dem Tübinger Beispiel folgen und eine kommunale Verpackungssteuer einführen, können von der Vorarbeit profitieren, indem sie von den bisherigen Umsetzungserfahrungen aus Tübingen, Konstanz und Freiburg lernen, sich an den Satzungen und den Informationsmaterialien orientieren und so die Anlaufkosten für die Umsetzung der Steuer reduzieren.

In Tübingen sind keine auf die Verpackungssteuer zurückzuführenden Geschäftsaufgaben oder Abwanderungen bekannt. Und auch Konstanz bestätigt: Vorgetragene Umsatzrückgänge einzelner Betriebe befinden sich auf gleicher Höhe wie in Städten ohne Verpackungssteuer.[7] Die Einführung kommunaler Verpackungssteuern bringt in einwegnutzenden Gastronomiebetrieben aber Umstellungen mit sich. Die Erfahrungen aus Tübingen und Konstanz haben gezeigt, dass die Umsetzung kommunaler Verpackungssteuern für Gastronomie und Verwaltung gut machbar ist, eine frühzeitige Einbindung und Mehrwegförderung durch Städte die Gastronomie entlastet und der Umstieg auf Mehrweg nicht nur Kosten einsparen kann, sondern auch die Sauberkeit von Innenstädten fördert.

Der bürokratische Aufwand für Gastronomiebetriebe ist überschaubar: Die Tübinger Steuererklärung ist beispielsweise nur 1,5 Seiten lang und kann per Post, E-Mail oder elektronisch übermittelt werden. Nachweise über verbrauchte Einwegverpackungen werden erst angefordert, wenn die Steuererklärung nicht plausibel ist.

Städte sollten Gastronomiebetriebe aber frühzeitig in die Einführung einer Verpackungssteuer einbinden: Informationsveranstaltungen können gängige Fragen klären und Sicherheit schaffen, beispielsweise zur Steuererhebung. Zusätzlich sollten mehrsprachige Informationsmaterialien zur Verfügung gestellt werden, um die Gastronom:innen über die Steuer zu informieren und ihnen bei der Kommunikation mit Kund:innen zu helfen.

Eine finanzielle Förderung kann gerade auch kleinere Gastronomiebetriebe bei der Umstellung von Einweg auf Mehrweg unterstützen. Und wer umstellt, profitiert – nicht nur durch die Reduktion bzw. den Wegfall der Steuer, sondern auch durch Kosteneinsparungen.

Wichtig: Wenn Mehrweg oder eigene Behältnisse genutzt werden, fällt keine Verpackungssteuer an! Die Steuer muss von denjenigen gezahlt werden, die Einweg nutzen. So leisten sie einen Beitrag zum städtischen Haushalt, der für Maßnahmen genutzt werden kann, die allen Bürger:innen zugutekommen. Das ist fair, denn: Für die ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen von Einwegnutzung – wie unnötigem CO2-Ausstoß, hohen Entsorgungskosten und Verschmutzung der öffentlichen Räume – zahlt die gesamte Gesellschaft! Durch einen Umstieg von Einweg auf Mehrweg profitieren also alle.